首頁 經濟 正文
開發性PPP補上新型城鎮化短腿
經濟日报    12-17 14:52:02

PPP

開發性PPP以一定區域的空間開發爲標的。開發性PPP模式的優勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘,帶動區域産業和基礎設施全面發展,從而提升“空間價值”,培育區域的“自我造血”功能。開發性PPP以區域內增量財政收入作爲社會資本投資回報來源,走自我造血、激勵相容的可持續發展之路的模式,有利于産業化、工業化、城鎮化的深度融合——

我國已成爲全球最大的政府和社會資本合作模式(PPP)市場,如何針對PPP進行制度創新和規範發展,受到社會高度關注。

日前,中國財政學會、中國財政科學研究院舉辦第二屆開發性PPP論壇,深入探討如何更好發展作爲創新模式的開發性PPP,推動穩投資、補短板,助力新型城鎮化建設和國家治理能力現代化。

開發性PPP運用廣闊

近年來,我國在基礎設施和公共服務領域大力推廣PPP,並取得快速發展。統計顯示,截至今年三季度,全國PPP項目庫入庫金額達到14.1萬億元,合同簽約金額9.2萬億元,開工建設項目投資額爲5.3萬億元。今年前三季度淨增落地項目1348個,同比上升20%;淨增開工項目1322個,同比上升130%。

各地對PPP進行了一系列探索與創新,“開發性PPP”就是其中一項重要成果。“開發性PPP是國際通行PPP模式與中國特色制度背景和實踐土壤相結合後的創新産物,是傳統PPP模式的升級版,也是我國區域開發組織模式的一次重大創新,對推動新型城鎮化建設和國家治理能力現代化具有重要意義。”中國財政科學研究院院長劉尚希說。

與基于單個項目的傳統PPP模式不同,開發性PPP是基于片區整體開發運營的新型政社合作模式,社會資本負責提供以産業開發爲核心的基礎設施、公共服務、招商引資和城市運營等綜合服務,投資回報在地方新增財政收入的一定比例限額內與實際績效挂鈎。近年來,地方政府越來越多引入開發性PPP項目,包括産業新城、特色小鎮、全域旅遊等類型。

“我國的常住人口城鎮化率爲59.58%,若按戶籍人口計算,城鎮化率僅爲43%,還具有巨大的成長空間,但靠政府投入遠遠難以滿足城鎮化發展的需要。我國一些地區大膽創新,積極實踐,探索出了開發性PPP這一新型的政府和社會資本合作模式,有效解決了投資不足和激勵相容的問題。”財政部原部長、中國財政學會會長樓繼偉日前表示。

在大力推動新型城鎮化建設的形勢下,開發性PPP顯示出廣闊的運用空間和發展前景。據不完全統計,在財政部PPP綜合信息平台的項目管理庫中,已落地的開發性PPP及類似項目近400個,在各類PPP項目中總量排名第4;投資額超過1.4萬億元,占落地PPP項目總投資規模15%,項目主要集中在産業新城、産業園區和城鎮綜合開發等領域。

帶動産業和基礎設施發展

爲何要在傳統PPP的基礎上創新出開發性PPP?劉尚希認爲,城鎮化基本完成的國家只能限于單個項目開展政府和社會資本合作,但我國城鎮化空間還很大,可以不局限于單個項目的政府和社會資本合作,而是從一個區域整體來考慮,進行集成式整體開發。

“開發性PPP以一定區域的空間開發爲標的。與傳統模式相比,開發性PPP模式的優勢在于通過有效市場賦能和價值挖掘,帶動區域産業和基礎設施的全面發展,從而提升‘空間價值’,培育區域的‘自我造血’功能。”劉尚希分析。

國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春也認爲,開發性PPP以區域內增量財政收入作爲社會資本投資回報來源,走自我造血、激勵相容的可持續發展之路的模式,有利于産業化、工業化、城鎮化的深度融合。

近年來,我國整體投資增速放緩,亟需聚焦基礎設施領域突出短板,保持有效投資力度。2018年11月,國務院辦公廳發布《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》明確提出,鼓勵地方依法合規采用政府和社會資本合作(PPP)等方式,撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。

“从总体看,我国的基础设施建设仍是經濟发展的瓶颈和短板,仍需大力发展,传统的基础设施建设模式有缺陷和不足,开发性PPP正是适应这个环境所产生的发展。”中国PPP基金原董事长周成跃表示。

專家普遍認爲,開發性PPP既具有一般意義上的PPP本質特征,又具有中國特色的創新含義。“開發性PPP的關鍵之處,在于實現了人員流動、産業分布和空間開發的有效匹配。”劉尚希說。

開發性PPP具有一系列“開發”特征,比如空間開發,在一定區域空間內實現人口、産業和公共服務的聚合重組,而不是單體的基礎設施和多個基礎設施項目的簡單捆綁。劉尚希分析,整個片區或者整個行政區劃的整體規劃、産業布局、資源整合和要素集成實現以城鎮爲依托的一體化的綜合開發,通過市場賦能和價值挖掘,有利于帶動區域産業稅收和就業全面發展。

不確定性是傳統PPP模式面臨的一個重要問題,開發性PPP有利于降低這種不確定性。劉尚希認爲,開發性PPP采取“增量取酬”,不僅有利于解決地方財力不足、隱性債務風險、項目重建設輕運營等問題,還能實現政府和社會資本之間的“激勵相容”和“風險對沖”。

“激勵相容,也就是開發性PPP讓政府和社會資本心往一處想、勁朝一處使。我們和政府簽訂的協議當中,約定以城市建設、城鄉統籌、産業發展、生態環保、民生就業、公共服務等爲績效考核指標,雙方形成合力、優勢互補。”華夏幸福基業股份有限公司執行總裁張書峰介紹,他們通過開發性PPP模式已經投資運營了77座産業新城,合作區域産業結構全面升級,城市承載能力明顯提升。

在實踐中逐步完善

近年來,在PPP推廣中,重建設輕運營、績效考核不完善、政府支出責任固化等問題引起關注。針對PPP發展出現的問題,國家相繼出台了一系列規範整頓措施,力度前所未有。

“政府和社會資本合作的生命力就在于創新,我們經過了探索和發展的階段,現在到了調整的階段,就是要反思、總結、創新,把實踐中好的模式總結出來,再加以推廣,形成中國特色的政府和社會資本合作。”劉尚希說。

专家认为,作为一种创新和探索,PPP模式需要在實踐中逐步完善和规范发展。“从政府层面上,要优化营商环境,降低市场成本,充分调动社會资本,包括民间资本在内的各种社會资本参与PPP。”广西财政厅副厅长王代玉说。

周成躍認爲,目前PPP亟待解決的主要是制度層面和規則上可操作性問題,這些問題在開發性PPP當中也都不同程度的存在,其中一些共性問題對開發性PPP模式的影響更大,比如土地開發運用的權責問題。

孟春建議,探索開發性PPP與專項債的結合模式,PPP模式專業性較強,具有項目管理的優勢,專項債的利率比較低,具有資金成本的優勢,“如果把這兩者的優勢結合一下,就能發揮協同加力的效應”。

继续推动我国PPP高质量发展,在推进国家治理体系和治理能力现代化大背景下显得尤为重要。“PPP模式不仅仅是一种融资模式,更应被看作是治理机制的创新,是推进国家治理体系和治理能力现代化的体制机制变革,也是供给侧结构性改革的重要组成部分,对创新公共服务供给的体制机制,缓解地方政府的财政压力发挥着越来越重要的作用。”孟春说。(經濟日报 记者曾金华)

編輯:王竣彥(實習)    責任編輯:孫紅亮
相關推薦